Ті, хто вимагає від України та її західних прихильників з’ясувати, які поступки будуть запропоновані росії для укладення угоди про припинення війни, часто стверджують, що в якийсь момент це все одно доведеться зробити, оскільки «війни завжди закінчуються переговорами». Попри те, що це твердження регулярно повторюється, воно просто не відповідає дійсності. Не всі війни закінчуються переговорами. Деякі закінчуються капітуляцією, як у випадку з Німеччиною та Японією в 1945 році, або зміною режиму, як в Італії в 1943 році, або припиненням вогню, яке може вимагати певних переговорів, але залишає основну суперечку невирішеною, як у випадку з Кореєю в 1953 році. Навіть коли переговори ведуться з метою припинення війни, вони часто закінчуються невдачею.
Ідея про те, що війна – це, по суті, трансакція і що завжди можна домовитися (погляд, який, здається, пронизує підхід Дональда Трампа до міжнародних конфліктів), ігнорує високі ставки, заради яких вони ведуться, і які стають ще вищими, коли в їх досягненні втрачаються життя. Компроміси найкраще шукати до початку бойових дій. Після початку війни компроміси стає набагато важче знайти, не кажучи вже про те, щоб узгодити і підтвердити їх у договірній формі. Це вимагає інтенсивних переговорів щодо конкретних формулювань з повним усвідомленням того, що будь-яка двозначність згодом буде використана.
Довіри між воюючими сторонами буде ще менше, ніж раніше. Обидві сторони прагнутимуть результатів, які продемонструють їхню рішучість і залишать їм певний авторитет, а також усунуть причини, що спричинили конфлікт у першу чергу. Будь-яка запропонована угода буде оцінюватися за критеріями справедливості – чи виграли вороги від невиправданої агресії, а також стабільності, якщо ми погодимося на неї, наскільки легко їм буде здійснити нову агресію? Тиск на «мир зараз» може призвести до угоди, яка мало що вирішує в довгостроковій перспективі і залишає у спадок гіркоту і розчарування, створюючи умови для війни в майбутньому.
Фолклендська війна 1982 року. Закінчити війну їм так і не вдалося
Щоб проілюструвати ці тези, розглянемо спробу досягти угоди про припинення Фолклендської війни між Великою Британією та Аргентиною, яка розпочалася 2 квітня 1982 року. (Історія взята з моєї «Офіційної історії Фолклендської війни»). Якщо якусь війну і можна було закінчити шляхом переговорів, то це була саме вона. Цінність спірної землі була сумнівною (відомо, що війна була схожа на «суперечку двох лисих чоловіків через гребінець»). Їй не вистачало масштабу, жорстокості і тривалості воєн, які зараз домінують у заголовках газет. Вона обмежувалася боями між регулярними військами і проходила далеко від населених пунктів (хоча були жертви серед цивільного населення).
Конфлікт був обмежений логістичними міркуваннями, оскільки відстань створювала проблеми з постачанням для обох сторін. Довга дорога з Великої Британії означала, що після початкового аргентинського вторгнення та окупації пройдуть тижні, перш ніж британська оперативна група, відправлена для вигнання аргентинських військ, дістанеться островів. Це дало можливість посередникам приступити до роботи без особливих бойових дій, що відбувалися на задньому плані. Не бракувало зусиль – спочатку з боку Державного секретаря США Александра Хейга, а потім Генерального секретаря ООН Хав’єра Переса де Куельяра, щоб укласти угоду. Обидві сторони співпрацювали в рамках цих зусиль.
Але закінчити війну їм так і не вдалося. Отже, навіть в цих оптимальних умовах для переговорів під час війни – обмежені бойові дії, потужні посередники, яких нелегко проігнорувати, певний ступінь терміновості, але при цьому й достатньо часу для серйозних дипломатичних зусиль, і, очевидно, низькі ставки – рішення виявилося недосяжним. Причини цього можуть допомогти пояснити проблеми, з якими стикаються в набагато більш складних обставинах нинішніх воєн.
Необхідно відзначити два моменти. Перший полягає в тому, що якою б не була цінність спірної території, на карту поставлені важливі принципи – територіальна цілісність для Аргентини та суверенітет і самовизначення для Великої Британії. У Буенос-Айресі вважали, що ці острови (для них Лас-Мальвінас) були незаконно захоплені Великою Британією в 1833 році, і що всі їхні зусилля повернути їх за допомогою багаторічних переговорів у мирний час були зірвані британською впертістю. Тепер вони прагнули вирішити це питання раз і назавжди.
Велика Британія наполягала на тому, що претензії Аргентини не мають під собою жодного підґрунтя в міжнародному праві, і, хоча острів’ян було небагато (близько 1800), вони все одно мали право на самовизначення. У 1968 році британський уряд взяв на себе зобов’язання не передавати суверенітет всупереч «бажанню» острів’ян, що означало фактичне вето, а вони явно не бажали віддавати свою землю військовій диктатурі.
Другий момент полягає в тому, що з початком війни свобода маневру для обох урядів звузилася. Аргентинська хунта захопила острови, сподіваючись, що це призведе до переговорів, але потім виявила, що повернення Лас-Мальвінських островів було найпопулярнішою справою, яку вони коли-небудь робили, і не хотіла відмовлятися від цього призу, тим більше, що це виглядало б так, ніби вони відступають перед загрозою британської оперативної групи. Для прем’єр-міністра Маргарет Тетчер втрата суверенної території на користь військової диктатури, яка підривала її репутацію «залізної леді», могла означати відставку. Її переконали відправити Оперативну групу, достатню для того, щоб у разі потреби повернути острови силою, але коли ця група відпливла, все ще було поширене припущення, що її головна цінність полягатиме у забезпеченні важелів впливу на неминучих переговорах.
Переговори Хейга. Як капітулювали аргентинські війська
Президент Рональд Рейган вважав непотрібним конфлікт між двома урядами, з якими США мали добрі стосунки. Тому замість того, щоб стати на чийсь бік, він уповноважив Хейга провести переговори щодо вирішення проблеми. Справедливо буде сказати, що британська прем’єр-міністерка Маргарет Тетчер була глибоко вражена очевидною американською нездатністю виступити від імені постраждалих проти агресора, але вона також не хотіла, щоб її вважали такою, що відмовляється від американської пропозиції посередництва. Вона їздила разом з Хейгом з Лондона до Буенос-Айреса і назад і навіть пішла на деякі серйозні поступки, щоб показати, що Британія не виступає проти мирного врегулювання.
16 квітня 1982 року, Хейг надіслав до Лондона проєкт угоди, який, на його думку, був би прийнятним для аргентинської хунти. Хоча йому казали, що це так, в останню хвилину, коли він залишав Буенос-Айрес, йому повідомили, що це не так. Це поставило військовий кабінет Тетчер у скрутне становище. Вони вважали проект неприйнятним, але боялися взяти на себе провину, якщо його відхилення призведе до зриву переговорів.
Отримавши суворий лист зі скаргою на тиск, який чинився на Велику Британію, незважаючи на те, що вона була потерпілою стороною, Хейг відповів у примирливому тоні і закликав міністра закордонних справ Френсіса Піма прилетіти до Вашингтона для переговорів щодо тексту. На це погодилися, але частково, щоб зміцнити позиції Піма, було також вирішено схвалити операцію з повернення острова Південна Джорджія, також британської території, де криза почалася трохи більше місяця тому.
Міністерство закордонних справ (яке вже давно хотіло знайти «рішення» щодо аномального становища Фолклендів) вважало, що їм потрібна серйозна відповідь, щоб показати, що Велика Британія діє розумно. Основна структура пакету була прийнята: виведення військ, тимчасова адміністрація на час переговорів про остаточне врегулювання, а потім переговори про майбутній статус. В американському проекті всі ці пункти викликали занепокоєння. Дозвіл на будь-яку роль Аргентини в управлінні островами вже був великою поступкою. Тепер існувало занепокоєння, що це буде непропорційно, надаючи Аргентині можливість змінити характер островів.
США відіграватимуть певну роль, але британці повністю залежатимуть від того, чи стануть американці на їхній бік у будь-яких суперечках, наприклад, щодо аргентинської імміграції на острови. Коли мова йшла про переговори, спрямовані на пошук остаточного рішення, Хейг виключав повернення Фолклендів до попереднього колоніального статусу. Це означало, що альтернативами були або повне злиття з Великою Британією чи Аргентиною, або незалежність, або повернення в оренду. Позиція Великої Британії полягала в тому, щоб поважати «бажання» мешканців островів, аргентинці говорили про свої «інтереси» (про які мешканці островів, можливо, не можуть бути найкращими суддями), а Хейг посилався на «права» (які завжди можуть бути предметом інтерпретації).
Хейг обговорив усі ці питання з Пімом у Вашингтоні, той запропонував деякі запевнення, але текст в основному залишився недоторканим. На той час держсекретар вирішив, що немає сенсу намагатися переглянути умови з Буенос-Айресом. Він вирішив попросити обидві сторони прийняти американську пропозицію як найкращий спосіб завершити конфлікт.
Текст Хейга був відправлений назад до Лондона із супровідною запискою від Піма, в якій зазначалося, що «його особиста реакція була прихильною». Пім також попередив, що якщо Британія не погодиться, «ми можемо залишитися наодинці». Без швидкого і задовільного військового рішення, якого може бути важко досягти, міжнародна підтримка може швидко випаруватися. Навіть військова перемога все одно залишила б вимогу або постійної військової присутності в регіоні, або політичного рішення, яке було б не легше досягти і не більш сприятливим, ніж те, що пропонується зараз.
Повернувшись до Лондона, Пім виявив, що його колеги не дотримуються такої думки. Тетчер розглядала проект Хейга як «умовну капітуляцію» і була готова скоріше піти у відставку, ніж прийняти його. В результаті дебатів у Військовому кабінеті з’явився шлях вперед. Не було повного відхилення, але натомість було зроблено запит на те, щоб проект спочатку був представлений Аргентині. Якщо, як очікувалося, хунта відхилить його, американці будуть змушені рішуче стати на бік Великої Британії. Якщо ж Хунта погодиться, то все, що можна буде зробити, –це передати його до парламенту.
Після операції в Південній Джорджії, яка була успішно завершена 26 квітня, і переміщення Оперативної групи на позиції поблизу Фолклендів, британці оголосили, що військовий тиск буде посилено 30 квітня, коли навколо Фолклендів буде створено зону повної заборони, що унеможливить постачання аргентинського гарнізону повітряним або морським шляхом.
Британці очікували, що Хейг попросить Аргентину дати пряму відповідь «так» чи «ні» до півночі 27 квітня. Проте 28 квітня від Аргентини все ще не було жодної відповіді, і Хейг не хотів припиняти свої зусилля, навіть якщо це означало б розгляд аргентинських поправок до того, що повинно було стати остаточним текстом. Він сказав британському послу, що повинен «дійти до кінця, перш ніж стати на наш бік».
Але аргентинський уряд також не був налаштований на поступки. Окупувавши острови, хунта була зацікавлена лише в тому, щоб процес завершився передачею суверенітету. Вони були готові обговорювати «як», але не «чи». Вони були впевнені у своїй військовій позиції. Операція в Південній Джорджії не змінила цього. Навпаки, вона зробила їх більш підозрілими щодо американських мотивів, оскільки вони помилково вважали, що це було зроблено лише за американської підтримки. Коли Хейг писав аргентинському уряду свій остаточний проект, він висловив занепокоєння, що «повномасштабний конфлікт зі Сполученим Королівством неминучий». Він високо оцінив свої пропозиції як такі, що допоможуть Аргентині:
задати абсолютно новий напрямок для островів, такий, кінцевий результат який не може бути підданий сумніву, навіть якщо він не може бути до кінця зрозумілим. Ви досягнете своєї мети. Хід аргентинської історії буде безповоротно змінено.
Тим часом, міністр закордонних справ Аргентини Ніканор Коста Мендес грав на американських побоюваннях, що Радянський Союз стане на бік (вкрай антикомуністичної) Аргентини, одночасно досліджуючи, чи є гнучкість в американському проекті.
У Лондоні на все це дивилися з переляком. Хейг, здавалося, був готовий дозволити ситуації тривати до 30 квітня, опираючись ідеї ультиматуму, і навіть був готовий погодитися на «незначні» поправки. Замість того, щоб змусити Аргентину відступити без бою, з’явилася перспектива воювати без американської підтримки. Вашингтон зберігав нейтралітет: не вживав жодних економічних заходів, відмовлявся займати позицію щодо питання суверенітету, був готовий вести з Буенос-Айресом бізнес як зазвичай. Тетчер написала президенту Рейгану, наполягаючи на тому, що мовчання Аргентини слід розцінювати як відмову:
«Я не можу приховати від вас, наскільки глибоко я і мої колеги були б розчаровані, якби за цих обставин США не змогли надати нам повну підтримку».
Зрештою, 29 квітня хунта відповіла Хейгу, що його проект не відповідає вимогам Аргентини. Вони все ще хотіли впевненості щодо остаточної передачі суверенітету. Американці визнали, що більше нічого не можна зробити і що вони повинні підтримати Британію. 30 квітня Хейг зробив публічну заяву, ретельно добираючи слова:
Ми мали підстави сподіватися, що Сполучене Королівство розгляне можливість врегулювання на основі нашої пропозиції, але вчора Аргентина повідомила нам, що не може її прийняти.
Британський трюк спрацював.
Тепер мали бути зроблені «конкретні кроки», щоб продемонструвати, що США «не можуть і не будуть потурати використанню незаконної сили для вирішення суперечок». Ці кроки мали форму обмежених економічних санкцій і президентської директиви «позитивно реагувати на запити про надання матеріальної підтримки британським військам». (Пентагон, проводячи власну незалежну політику, фактично вже деякий час робив це).
Американці, тим не менш, були переконані, що угоду врешті-решт доведеться укласти. Рейган написав Тетчер:
Суто військовий результат не може бути довготривалим. Зрештою, має бути досягнутий результат переговорів, прийнятний для зацікавлених сторін. В іншому випадку ми всі зіткнемося з нескінченною ворожістю і нестабільністю в Південній Атлантиці.
Тим часом, президент пояснив журналістам, що протистояти агресії життєво важливо, навіть якщо боротьба йде за «маленький крижаний клаптик землі внизу».
Переговори не припинилися. Хейг продовжував, цього разу працюючи через перуанський уряд, в рамках половинчастих зусиль, які зупинилися після потоплення аргентинського крейсера «Бельграно» 2 травня. Тоді розпочалися зусилля ООН, які охоплювали ті ж самі основні елементи, що й раніше. Британці взяли на себе більший контроль над процесом, оскільки вони хотіли, щоб зусилля були завершені до висадки британського десанту, запланованої на 21 травня. Вони розробили проєкт, який пропонував Аргентині достатні умови для того, щоб виглядати прийнятним, але хунта знову вчинила опір, оскільки він не передбачав певного шляху до передачі суверенітету. Після того, як британські війська висадилися і готувалися до фінальних боїв, тиск на дипломатичне врегулювання не зменшився, і до Ради Безпеки ООН була подана резолюція з вимогою негайного припинення вогню, на яку Велика Британія наклала вето. У результаті аргентинські війська капітулювали і були репатрійовані без жодних домовленостей про майбутні переговори. Ця позиція залишається незмінною.
Уроки і висновки. Без перемоги конфлікт нікуди не щезне
Що ми можемо винести з цього епізоду, коли переговори не принесли результату, незважаючи на відносно сприятливі обставини?
По-перше, окремі елементи – припинення вогню/розведення сил, переговори про остаточне врегулювання і тимчасові домовленості на час переговорів – подібні до тих, що зустрічаються в будь-якому мирному процесі. Кожен з цих елементів вимагає окремих переговорів. Переговори про остаточне врегулювання не можуть завершитися без інших кроків, але можна укласти угоду про розведення сил або навіть просте припинення вогню без інших кроків.
Проблема, пов’язана зі спробами домовитися про остаточне врегулювання під час бойових дій, полягає в тому, що жодна зі сторін не захоче поступитися своїми ключовими інтересами. Це дипломатичний еквівалент рішучої військової поразки, і, безумовно, доки військовий результат не визначений, немає жодних стимулів для того, щоб погодитися на це. Коли йдеться про те, хто контролює територію, компроміси рідко бувають очевидними. На практиці може відбутися фактична поступка території в рамках угоди про припинення вогню, але це не те ж саме, що згода зробити її постійною. У разі припинення вогню завжди існує можливість повернення до бойових дій…
По-друге, завжди існує зв’язок між готовністю йти на поступки та очікуваннями щодо того, куди ведуть бойові дії. Без Оперативної групи Велика Британія не мала б жодних переговорних позицій, але хунта все ще була впевнена, доки британський плацдарм не був створений на Фолклендах, що вона зможе їх відбити. Як тільки стало очевидно, що це буде важко, їхня переговорна позиція стала більш примирливою. Навіть після успішної висадки британські операції проводилися з метою забезпечення сильної позиції на випадок, якщо припинення вогню буде неминучим. У міру зміцнення британської військової позиції посилювалася і її переговорна позиція.
По-третє, навіть коли уряди ведуть війну, вони не хочуть, щоб їх сприймали як таких, що заперечують можливість досягнення миру шляхом переговорів, хоча в приватному житті вони не бачать підстав для задовільної угоди. Це особливо актуально, коли на них тиснуть важливі прихильники, такі як Сполучені Штати, з вимогою продемонструвати серйозність намірів. Тому в переговорах такого роду завжди присутній елемент перформансу, коли намагаються продемонструвати розумність, щоб у разі зриву процесу звинуватити іншу сторону.
По-четверте, переконлива демонстрація розумності все одно вимагає поступок. Поступки, на які пішов британський уряд під час переговорів Хейга, не були тривіальними, і якби їх прийняла Аргентина, то у Великій Британії це було б сприйнято як заохочення агресії. Хейг, ймовірно, мав рацію в тому, що аргентинська роль у тимчасовій адміністрації на час переговорів про остаточний статус цілком могла б створити умови для угоди, яка б задовольнила вимоги хунти. Економіка Фолклендів була слабкою, а нечисленне населення ставало ще меншим. Терпіння могло б спрацювати на користь Аргентини.
Їхні поспішні дії були контрпродуктивними. Замість того, щоб не інвестувати у Фолкленди і спостерігати, як вони стають дедалі менш життєздатними як в економічному, так і в політичному плані, зусилля, витрачені на їх звільнення, включно з втраченими життями, означали, що тепер вони розглядаються як приз, який треба берегти. Зв’язки з Великою Британією були зміцнені, економіка зростала, а населення відновлювалося. Військова перемога зняла невизначеність щодо їхнього майбутнього.
По-п’яте, незважаючи на висловлені в 1982 році побоювання, що без дипломатичного вирішення конфлікту він ніколи не зникне, і обидві сторони можуть незабаром повернутися для матчу-відповіді, виявилося, що рішуче військове вирішення не обов’язково є рецептом для продовження конфлікту. Досі регулярно лунають заклики до відновлення переговорів про статус Фолклендських островів, але це не завадило Аргентині та Великій Британії підтримувати дипломатичні відносини. Минуло вже сорок років, а Аргентина досі не спробувала знову вдатися до військових дій. Великобританія має постійний гарнізон на Фолклендах, в той час як аргентинські збройні сили ніколи не були повністю відновлені через слабку економіку країни.
Звісно, є важливе застереження щодо цього останнього пункту як загального уроку. Альтернативою угоді шляхом переговорів не обов’язково є вирішальна військова перемога однієї зі сторін. Війни можуть тривати деякий час без досягнення жодною стороною командної позиції. Спонукальні мотиви для того, щоб поступитися ворогу шляхом переговорів тим, чого він не може досягти в бою, залишаться. За таких обставин найкраще, чого можна досягти, коли обидві сторони намагаються підтримувати свої військові зусилля, – це припинення вогню, яке може виявитися тимчасовим.
Крім того, важливо пам’ятати, що в переговорах навколо Фолклендів брали участь посередники, які намагалися знайти спільну мову між ворогуючими сторонами. Хейг запропонував проект, який не задовольнив жодну зі сторін, але він не міг нав’язати свої плани всупереч їхньому бажанню (хоча британці були стурбовані тим, що він може спробувати це зробити). Існують обставини, за яких рішення може бути нав’язане, хоча це передбачає залучення зовнішніх сторін, які виділяють ресурси, в тому числі, можливо, свої власні війська, на територію, що є предметом спору.
Неважко застосувати ці уроки до сучасної дипломатії щодо російсько-української та палестино-ізраїльської воєн, наприклад, у тому, як ізраїльський уряд намагався уникнути твердої прихильності до пропозиції президента Байдена про припинення вогню в Газі, навіть після того, як вона була підтримана Радою Безпеки, і покладався на те, що Хамас відхилить її першим, або в тому, як український і російський уряди нещодавно намагалися заручитися підтримкою переговорних зусиль, які б забезпечили задоволення їхніх максимальних вимог. Моя основна мета цієї статті – пояснити, чому, всупереч ідеї, що війни повинні закінчуватися мирним врегулюванням, на практиці вони рідко так закінчуються.
Джерело